Whistleblowing - Régime de lancement d'alerte interne au sein du ministère des Finances et des administrations sous sa tutelle

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Cadre légal applicable

Au Luxembourg, la protection des lanceurs d'alerte est régie par la loi du 16 mai 2023 portant transposition de la Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l'Union (ci-après "la loi 2023").

La loi 2023 étend le champ d'application matériel de la directive à l'ensemble du droit national et garantit une protection efficace et équilibrée aux lanceurs d'alerte, auteurs d'un signalement, en conférant un véritable statut au lanceur d'alerte avec des droits et obligations clairement définis et réduisant ainsi les insécurités juridiques d'une démarche d'alerte.

Outre le canal de signalement interne mis en place auprès du ministère et destiné à trouver une solution interne consistant à remédier à la situation signalée de façon efficace et pragmatique, des canaux de signalement externe existent au niveau national et des signalements peuvent également être faits auprès des autorités compétentes externes énumérées à l'article 18 de la loi 2023, dans les limites de leurs missions et compétences respectives cependant et dont les adresses de contact sont reprises en annexe.

Finalement, le lanceur d'alerte, auteur d'un signalement interne et/ou externe mais qui n'a pas pu recevoir de suivi approprié à sa demande pourra divulguer publiquement une violation qualifiée pouvant présenter un danger imminent ou manifeste pour l'intérêt public

L'Office des signalements - mis en place par la loi 2023 sous l'autorité du ministère de la Justice et dont les services sont situés au Centre administratif Pierre Werner, 13, rue Erasme, à L-1468 Luxembourg - guidera le lanceur d'alerte intéressé quant aux compétences des autorités et canaux de lancement à sa disposition en cas de question ou de doute de sa part quant au choix du canal à utiliser et la mise en œuvre de la loi 2023, de façon générale.

Les membres de l'Office des signalements sont joignables au numéro de téléphone suivant:

+352 247-88 564 ou par courriel à l'adresse suivante: info@osig.lu

Qui peut signaler une alerte interne auprès du ministère des Finances?

Pourra lancer un signalement d'alerte interne auprès du ministère des Finances:

1. Toute personne (par exemple le fonctionnaire, l'employé) travaillant pour le ministère des Finances ou des entités soumises à sa tutelle et qui a obtenu des informations dans un contexte professionnel.

Les entités sous tutelle suivantes sont concernées par le présent régime:

  • Administration du cadastre et de la topographie (ACT)
  • Administration des contributions directes (ACD)*
  • Administration des douanes et accises (ADA)
  • Administration de l'enregistrement, des domaines et de la TVA (AED)*
  • Inspection générale des Finances (IGF)
  • Direction du Contrôle financier (DCF)
  • Trésorerie de l'Etat

Il convient de signaler que l'ACD* et l'AED* jouent également le rôle d'autorité compétente au sens de l'article 18 de la loi 2023 pour couvrir le canal de lancement externe dans leurs champs de compétence matériels respectifs. Cependant, le rôle d'autorité externe ne confère pas de compétence en matière de signalement interne qui relève du ministère de tutelle - quitte à favoriser l'échange et la coopération ponctuelle avec les délégués externes nommés au sein de ces deux administrations.

2. Tous les agents qui travaillent ou qui ont travaillé ou ont été retenus comme candidat d'une procédure de recrutement au sein du ministère ou au sein d'une des administrations sous tutelle du ministère.

3. Le cadre réglementaire a cherché d'englober le plus grand ensemble de "travailleurs" potentiellement concernés et englobe également:

  • les travailleurs indépendants;
  • les actionnaires et les membres de l'organe d'administration, de direction ou de surveillance d'une entreprise, y compris les membres non exécutifs ainsi que les bénévoles et les stagiaires rémunérés ou non;
  • toute personne travaillant sous la supervision et la direction de contractants, de sous-traitants et de fournisseurs.

Au vu de ces profils variés, une communication internet a été rendue nécessaire outre la communication interne via l'intranet. Le lanceur d'alerte utilisant un canal non compétent pour son type d'alerte sera redirigé vers d'autres canaux ou administrations.

La loi 2023 protège également:

  • les facilitateurs (personne physique qui aide un lanceur d'alerte de façon confidentielle);
  • les tiers qui sont en lien avec les lanceurs d'alerte et qui risquent de faire l'objet de représailles, tels que les collègues ou proches du lanceur d'alerte;
  • les entités juridiques appartenant au lanceur d'alerte pour lesquelles il travaille, ou avec lesquelles il a des liens professionnels;
  • les personnes qui ont signalé ou divulgué des informations sur des violations de manière anonyme, mais qui sont identifiées par la suite et font l'objet de représailles;
  • les personnes qui signalent des violations auprès des institutions, organes ou organismes de l'Union européenne compétents.

Quels cas de figure peuvent être signalés? 

La procédure de signalement interne est dédiée au signalement des violations potentielles ou effectives des dispositions du droit national ou européen d'application directe au sein du ministère des Finances et des administrations sous sa tutelle.

Le lanceur d'alerte peut communiquer toute information, y compris des soupçons raisonnables, concernant:

  • des violations effectives ou potentielles;
  • des tentatives de dissimulation de ces violations qui se sont produites ou sont très susceptibles de se produire, dans l'organisation dans laquelle il travaille ou a travaillé ou dans une autre organisation avec laquelle il est ou a été en contact dans le cadre de son travail.

La personne souhaitant, de bonne foi, procéder à un signalement devra vérifier au préalable qu'elle dispose de motifs raisonnables de croire que les informations signalées sur les violations sont véridiques au moment du signalement et que ces informations relèvent du champ d'application de la loi 2023. Des pièces corroborant les révélations pourront également être transmises en utilisant un canal de transmission sécurisé.

Ne sont pas concernés par cette protection:

  • Les signalements de violations relatives à la sécurité nationale;
  • Les règles en matière de procédures pénales.

Ne sont pas concernés non plus, les cas de lanceurs d'alerte dont les relations sont couvertes par:

  • Le secret médical;
  • Le secret des relations entre un avocat et son client;
  • Le secret professionnel auquel un notaire ou un huissier de justice sont tenus;
  • Le secret des délibérations judiciaires.

Il convient de noter que les informations obtenues à l'occasion d'une infraction pénale ne sont pas protégées par le canal de signalement interne.

Ne constituent pas non plus des cas d'ouverture d'alerte, les plaintes et signalements en matière de griefs interpersonnels affectant exclusivement l'auteur du signalement et un autre travailleur, des griefs en matière de discipline, d'harcèlement, d'égalité des chances et de bien-être au travail qui continuent à relever des mécanismes dédiés au sein du ministère des Finances et des entités sous sa tutelle.

Il convient de rappeler le secret professionnel au sens de l'article 458 du Code pénal et de l'article 11 du statut général des fonctionnaires de l'Etat. De ce fait, la prise de connaissance fortuite ou par erreur d'un signalement d'alerte et de l'identité de son auteur par d'autres membres du personnel que le délégué en charge du traitement les oblige à préserver la confidentialité du dossier et à en avertir le délégué aux signalements au plus vite. 

Comment faire un signalement interne?

Afin de garantir un maximum de confidentialité, tous les transferts d'informations et de documents dans le cadre de cette procédure se feront moyennant l'outil One-Time-Exchange (OTX) de l'État. Celui-ci assure une transmission sécurisée des fichiers par un serveur de l'État.

Dans un premier temps, l'auteur du signalement peut contacter le délégué au signalement  d'alerte interne (whistleblowing@fi.etat.lu) en lui demandant uniquement l'obtention d'un tel lien OTX. L'auteur du signalement doit ensuite télécharger et remplir le présent formulaire de prise de contact (Pdf, 76 Ko). L'auteur du signalement pourra alors utiliser le canal de transmission sécurisé pour la soumission du formulaire complété ensemble avec la transmission des documents potentiels de support. Son identité sera seulement visible pour le délégué au signalement et son dossier sera ouvert dans un fichier informatique sécurisé, accessible au seul délégué au signalement.

Par la suite, des échanges par des moyens sécurisés comme LuxChat4Gov et OTX seront à disposition du lanceur d'alerte et le délégué au signalement sera joignable via l'adresse électronique suivante:

whistleblowing@fi.etat.lu

Le lanceur d'alerte pourra également remettre un pli fermé dans l'enceinte du ministère et adressé nominativement au délégué au signalement interne en apposant la mention "strictement confidentiel" de façon bien visible. Aucun nom d'expéditeur ne doit figurer sur cette enveloppe pour permettre aux services du ministère des Finances d'assurer la protection légale à l'égard du lanceur d'alerte. L'enveloppe sera remise en mains propres au délégué interne par l'équipe "courrier" et ne fera pas l'objet d'un traçage ou d'une digitalisation au sein du courrier entrant général. En revanche, la lettre proprement dite renseignera les coordonnées et qualités de l'expéditeur pour permettre au délégué interne de traiter le dossier.

Les demandes purement anonymes ne sont en principe pas recevables, ni par courriel, ni par courrier physique.

Le ministère accuse réception du signalement dans un délai de sept jours, sauf si l'auteur du signalement demande le contraire ou si cela risque de compromettre sa protection.

Le ministère par le biais de son délégué au signalement déterminera les suites à réserver au signalement et pourra demander, si nécessaire, des informations complémentaires par le biais d'échanges téléphoniques voire des rencontres en personne. Une rencontre en personne pourra également être demandée par le lanceur d'alerte au délégué traitant.

Le ministère fournira dans tous les cas un retour d'informations dans un délai raisonnable n'excédant pas trois mois, ou six mois dans des cas dûment justifiés. Le retour d'informations comprend, par exemple, des informations sur l'avancement de la procédure, les mesures envisagées ou prises au titre de suivi du signalement ainsi que leur motivation et implémentation tout en tenant compte du régime de confidentialité éventuel de la matière dont relève l'alerte.

Les déclarations par téléphone ou par entrevue ne seront pas enregistrées, mais consignées sur un procès-verbal. L'auteur de signalement aura la possibilité de le vérifier, le rectifier et l'approuver par l'apposition de sa signature.

Mesures de protection juridiques et voies de recours

L'identité de l'auteur de signalement ne sera pas dévoilée sans le consentement de ce dernier à toute autre personne que le personnel autorisé.

L'identité de l'auteur de signalement et de toute autre information ne seront divulguées que de façon proportionnée et strictement nécessaire dans des circonstances où cela devient inévitable par la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d'expression dans les médias ou le droit de l'Union européenne dans le cadre d'enquêtes menées par des autorités nationales ou dans le cadre de procédures judiciaires, notamment en vue de sauvegarder les droits de la défense de la personne concernée. Dans un tel cas de figure, le ministère informe le lanceur d'alerte préalablement à moins que cette information préalable ne compromette la bonne poursuite des enquêtes ou procédures judiciaires en cours.

Le traitement des données à caractère personnel et l'échange d'informations entre autorités compétentes sont effectués conformément au règlement (UE) 2016/679 et à la loi du 1er août 2018 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel en matière pénale ainsi qu'en matière de sécurité nationale. Les obligations en matière de traitement de données sont respectées par le ministère sous la surveillance de son délégué à la protection des données.

La personne qui, de bonne foi, procède à un signalement au ministère ne sera pas considérée comme ayant enfreint une restriction à la divulgation d'informations et n'encourra aucune responsabilité d'aucune sorte, pour autant:

  • qu'elle a eu des motifs raisonnables de croire que les informations signalées étaient véridiques et que le signalement était nécessaire pour révéler des violations potentielles ou effectives des dispositions du droit national ou européen d'application directe dans le contexte professionnel; 
  • les révélations n'étaient pas relatives à la sécurité nationale ou couvertes par le secret médical ou le secret des relations entre un avocat et son client, le secret professionnel auquel un notaire est tenu, le secret professionnel auquel un huissier de justice est tenu, le secret des délibérations judiciaire, ainsi que par les règles en matière de procédures pénales.

L'auteur de signalement n'encourt pas non plus de responsabilité en ce qui concerne l'obtention ou l'accès aux informations qu'il signale, sauf si cela constitue une infraction pénale autonome.

L'auteur de signalement bénéficie d'une protection contre toutes formes de représailles, y compris les menaces et tentatives de représailles. Les mesures de représailles peuvent porter par exemple sur sa relation de travail ou sa relation contractuelle, sa carrière, sa rémunération, sa formation et sa réputation.

L'auteur de signalement peut contester une mesure de représailles, dans les quinze jours de sa notification, devant la juridiction compétente et en faire constater la nullité.

L'auteur de signalement peut également demander la réparation du préjudice subi.

Responsabilité en cas d'abus

L'auteur d'un signalement qui a sciemment signalé ou divulgué publiquement de fausses informations, pourra se voir infliger une peine d'emprisonnement de 8 jours à 3 mois de prison et une amende de 1'500 euros à 50'000 euros.

La responsabilité civile de l'auteur d'un faux signalement sera engagée. L'entité qui a subi des dommages peut demander réparation du préjudice subi devant la juridiction compétente.

Références légales et liste des autorités compétentes externes

Autorités compétentes externes

Organisation

Ministère des Finances